Sækja stafræna útgáfu af greiningunni

--------------------

Kolefnisgjald á gas- og dísilolíu er nú 28,30 krónur á lítra. Það var 2,90 krónur þegar það var fyrst lagt á árið 2010 og hefur því nær tífaldast að nafnvirði. Á sama tíma hafa helstu samkeppnisþjóðir íslensks sjávarútvegs ýmist undanþegið fiskiskip sambærilegum gjöldum, frestað þeim eða bætt útgerðum þau upp. Ísland sker sig því úr.

Ekki verður séð af fyrirliggjandi gögnum að gjaldið hafi haft afgerandi áhrif á olíunotkun í sjávarútvegi. Hún tók að dragast saman löngu áður en gjaldið kom til, vegna hagræðingar, árangursríkrar fiskveiðistjórnunar og fjárfestingar í nýjum skipum og búnaði. Enn er enginn orkugjafi tiltækur sem getur komið að fullu í stað olíu á fiskiskipum. SFS telja mikilvægt að gjaldtakan verði endurmetin í ljósi þessa og að hún taki mið af því sem gildir hjá helstu samkeppnisþjóðum.

Gjaldinu var bæði ætlað að afla tekna og hvetja til orkuskipta

Fram kemur í athugasemdum sem fylgdi upphaflegu frumvarpi um kolefnisgjald að markmið þess hafi bæði verið fjárhagslegs- og umhverfislegs eðlis.[1] Í tilviki bíla er nokkuð augljóst að hægt er að skipta yfir í rafmagnsbíl án mikilla vandkvæða. Þar getur skattur eins og kolefnisgjald virkað sem hvati til orkuskipta. Þetta er ekki hægt þegar fiskiskip eru annars vegar, því þar eru full orkuskipti ekki á næsta leiti.

Kolefnisgjaldið var lögfest í desember 2009 og tók gildi 1. janúar 2010. Lögin áttu upphaflega að falla úr gildi árið 2012 en áður en að því kom var gildislokaákvæðið fellt brott og gjaldið gert varanlegt. Fátt er eins varanlegt og tímabundnir skattar. Gjaldið hefur hækkað um tæp 900% að nafnvirði frá árinu 2010 (mynd 1). Bara frá árinu 2024 hefur það hækkað um 110%, úr 13,45 í 28,30 krónur á lítra. Hækkunin árið 2025 nam 59,1% og hækkunin árið 2026 var 32,2%. Nú áformar ríkisstjórnin jafnframt að hækka gjaldið í enn eitt skiptið.

Tugir milljarða króna

Fiskiskip og fiskimjölsverksmiðjur greiddu samtals um 25 milljarða króna í kolefnisgjald á árunum 2010–2025, þar af rúmlega 23 milljarða króna vegna fiskiskipa.[2] Á föstu verðlagi nemur heildarfjárhæðin tæplega 40 milljörðum króna. Árleg fjárhæð hefur meira en fimmfaldast á tímabilinu, úr 0,63 milljörðum króna árið 2010 í 3,46 milljarða króna árið 2025. Áætlað er að hún nemi um 4,6 milljörðum króna árið 2026 (mynd 2).

Olíunotkun minnkaði fyrir gildistöku

Olíunotkun fiskiskipa og fiskimjölsverksmiðja náði hámarki um miðjan tíunda áratuginn. Hún fór úr 287 þúsund tonnum árið 1995 í 182 þúsund tonn árið 2010, þegar kolefnisgjaldið tók gildi (mynd 3). Samdrátturinn var drifinn áfram af hagræðingu í greininni, árangursríkri fiskveiðistjórnun og fjárfestingu í nýjum skipum og búnaði. Frá árinu 2020 hefur notkunin hins vegar staðið nokkurn veginn í stað, þótt gjaldið hafi nær tvöfaldast á sama tíma.

Til að meta áhrif gjaldsins þarf að skoða ýmsa þætti, svo sem afla og samsetningu hans, sókn, fjarlægð frá miðum, olíuverð, veður, endurnýjun skipa, raforkuskerðingar og kolefnisleka. Olíunotkun á hvert kíló afla eða hráefnis getur gefið vísbendingu, en þar þarf einnig að gæta að breyttri samsetningu framleiðslu. Ef sigla þarf langt á miðin eða veiði er treg eykst olíunotkun á hvert kíló.

Hvatinn virkar eingöngu ef tæknin er tiltæk

Hærra verð á jarðefnaeldsneyti getur á sumum sviðum flýtt orkuskiptum, en eingöngu þar sem staðgönguvara er í boði á samkeppnishæfu verði. Mikil fjölgun rafbíla, sem leysa af hólmi bíla sem brenna jarðefnaeldsneyti, er skýrt dæmi um þetta. Stjórnvöld hafa jafnframt lagt hönd á plóg, til að mynda með styrkjum til kaupa á rafbílum. Hvatinn er þar augljós og hann virkar.

Ef raunhæfar lausnir væru í boði fyrir fiskiskip má ætla að margar útgerðir væru þegar farnar að huga að orkuskiptum. Sú staða er hins vegar ekki uppi. Nýorkuskip kalla á verulegar fjárfestingar og nýir orkugjafar eru almennt dýrari en hefðbundið skipaeldsneyti, auk þess sem framboð þeirra og innviðir til áfyllingar eru enn takmarkaðir. Þá er alþjóðleg samkeppni um þá orkugjafa sem eru í boði, meðal annars frá öðrum atvinnugreinum.

Orkuskipti eru sérstaklega krefjandi í sjávarútvegi. Fiskiskip þurfa að geta verið lengi á sjó, starfa við breytilegar aðstæður og hafa nægilegt orkurými og afl bæði til siglinga og veiða. Þau hafa því aðrar þarfir en skip sem sigla fyrirsjáanlegar og styttri leiðir milli fastra hafna, þar sem auðveldara er að byggja upp innviði.

Hærra gjald flýtir ekki tækni sem er ekki tilbúin

Útgerðir leita allra leiða til að spara eldsneyti, til dæmis með breyttu lagi á skipsskrokki og stærri skrúfum. Samkvæmt skýrslu norska ráðgjafarfyrirtækisins DNV, sem unnin var fyrir SFS árið 2023, mun bættur rekstur og endurnýjun gamalla skipa skila miklu. Það dugar þó ekki eitt og sér til að ná losunarmarkmiðum fyrir árið 2030 og því þarf að líta á full orkuskipti og betri nýtingu olíu sem tvö aðskilin viðfangsefni.[3]

Í skýrslunni kemur fram að íslenski fiskiskipaflotinn verði ekki rafvæddur í heild sinni. Rafeldsneyti er líklegri kostur en tæknin fyrir fiskiskip er ekki tilbúin og því ekki hægt að ákveða hvaða orkugjafi muni henta best. Til að taka nýjan orkugjafa í notkun þarf að yfirstíga hindranir á borð við tækniþroska, geymslu orku um borð, öryggismál, innviði, framboð á orku og aukinn fjárfestingar- og rekstrarkostnað.

DNV bendir jafnframt á að hækkun kolefnisgjalds leiði ekki til orkuskipta nema tæknin sé tilbúin á markaði. Beita þurfi réttum hvötum á réttum tíma, alls ekki of snemma, og helst þannig að gjöld hér á landi séu sambærileg við gjöld í samkeppnislöndum svo samkeppnishæfni verði ekki skert.

Ísland sér á báti meðal samkeppnisþjóða

Helstu samkeppnisþjóðir íslensks sjávarútvegs leggja ýmist ekkert kolefnisgjald á eldsneyti fiskiskipa eða hafa gripið til ráðstafana sem milda áhrif þess (tafla 1). Í Færeyjum,[4] á Grænlandi[5] og í Bretlandi[6] er ekkert slíkt gjald lagt á fiskiskip og innan Evrópusambandsins er eldsneyti fiskiskipa undanþegið orkusköttum.[7]

Danir fyrirhuguðu að leggja kolefnisgjald á eldsneyti fiskiskipa í ársbyrjun 2025 en hafa frestað því til ársins 2029. Áætlað er að gjaldið verði þá endurgreitt að hálfu árið 2029 og það kemur því ekki að fullu til framkvæmda fyrr en árið 2030.[8]

Í Noregi er lagt kolefnisgjald á eldsneyti fiskiskipa og er það hærra á lítra en hér á landi. Norsk stjórnvöld hafa þó bætt útgerðum gjaldið að stórum hluta með sérstöku bótakerfi frá árinu 2020 og felldu það tímabundið niður frá vori og fram til 1. september 2026.[9] Norska Stórþingið hefur jafnframt óskað eftir tillögu ríkisstjórnarinnar um afnám gjaldsins á fiskiskip frá 1. janúar 2027.[10]

Í bæði Noregi og Danmörku hafa takmarkaðir möguleikar til orkuskipta og áhrif á samkeppnishæfni vegið þungt. Ísland er því eina landið í hópi helstu samkeppnisþjóða þar sem óbætt kolefnisgjald er lagt á eldsneyti fiskiskipa. Þess má einnig geta að í Bandaríkjunum er heldur ekki lagt kolefnisgjald á eldsneyti fiskiskipa og þar hafa stjórnvöld boðað sérstakan stuðning vegna hækkandi eldsneytiskostnaðar.[11]

Samanburðurinn sýnir jafnframt að samkeppnisþjóðir styðja við orkuskipti í sjávarútvegi með sérstökum sjóðum. Norski sjóðurinn Enova hefur meðal annars veitt styrki til rafvæðingar fiskiskipa,[12] Bretar hafa sett á fót 360 milljóna punda sjóð sem meðal annars er ætlað að nútímavæða flotann[13] og innan ESB geta útgerðir sótt um styrki til vélaskipta í Evrópska hafs-, fiskveiða- og fiskeldissjóðinn (EMFAF).[14] Hér á landi rennur kolefnisgjaldið hins vegar í ríkissjóð og enginn sjóður er sérstaklega ætlaður orkuskiptum fiskiskipa. Ísland er eitt um að leggja óbætt kolefnisgjald á fiskiskip.

Í töflunni hér á eftir má til frekari glöggvunar sjá kolefnisgjald á eldsneyti fiskiskipa og opinberan stuðning við orkuskipti hjá helstu samkeppnisþjóðum.

Samkeppnisstaða veikist og losun flyst úr landi

Íslenskur sjávarútvegur selur afurðir á alþjóðlegum mörkuðum. Fyrirtækin geta ekki velt hærri kostnaði heima fyrir út í verð afurða.

SFS hafa varað við því að hærra kolefnisgjald ýti undir olíukaup erlendis og að löndun og þjónustukaup kunni að fylgja í kjölfarið. Ein helstu rök Norðmanna fyrir því að fella gjaldið niður eru einmitt þau að koma í veg fyrir að skip taki eldsneyti erlendis.[15]

Kolefnisleki á sér stað þegar loftslagsaðgerðir í einu landi leiða til þess að framleiðsla eða atvinnustarfsemi færist til annarra landa þar sem kröfur eða kostnaður vegna losunar gróðurhúsalofttegunda eru minni. Við það getur losun færst milli landa í stað þess að dragast saman á heimsvísu og jafnvel aukist. Í sjávarútvegi getur kolefnisleki meðal annars birst í því að vinnsla færist til landa með vægari loftslagsálögur. Einnig geta mismunandi álögur hvatt útgerðir til að taka eldsneyti erlendis þótt það kalli á lengri siglingar og aukna eldsneytisnotkun.

Sem dæmi má nefna að olíukaup Landhelgisgæslu Íslands í Færeyjum hafa sparað stofnuninni tugi milljóna króna á ári, enda er ekkert kolefnisgjald lagt á þar í landi.[16]

Fiskimjölsverksmiðjur geta ekki treyst á raforku

Fiskimjölsverksmiðjur hafa á undanförnum árum fjárfest verulega í rafvæðingu og geta nýtt bæði raforku og olíu við framleiðsluna. Takmarkað raforkuframboð og skerðingar gera það að verkum að þær þurfa áfram að reiða sig á olíu. Jafnframt hefur kostnaður við flutning og dreifingu raforku hækkað verulega í tilteknum tilvikum, þannig að raforka getur á köflum verið dýrari en olía.

Fiskimjölsverksmiðjur eru ekki hefðbundnir, stöðugir stórnotendur á raforku. Starfsemin er lotubundin og háð ófyrirsjáanlegu framboði á viðkvæmu hráefni sem þarf að vinna hratt. Verksmiðjurnar þurfa því mikið afl og mikla afkastagetu á skömmum tíma, þótt nýtingin sé breytileg yfir árið. Mikil vinnslugeta getur jafnframt stuðlað að betri orkunýtni á hvert unnið tonn. Þessi sérstaða skiptir máli við ákvörðun flutningsgjalda og mat á orkuskiptum. Þá þurfa verksmiðjurnar að viðhalda olíukötlum sem varaafli þótt raunveruleg olíunotkun sé lítil.

Aukin gjaldtaka á jarðefnaeldsneyti getur hraðað orkuskiptum þegar raunhæfir valkostir eru fyrir hendi. Þegar fyrirtæki hafa þegar fjárfest í rafvæðingu en geta ekki nýtt hana að fullu vegna takmarkaðs raforkuframboðs eða flutningskostnaðar getur frekari gjaldtaka hins vegar aukið rekstrarkostnað og dregið úr getu til frekari fjárfestinga. Því þarf að meta raforkuverð, afhendingaröryggi, flutningskostnað og olíukostnað í samhengi við sérstakar rekstraraðstæður fiskimjölsverksmiðja.

Tvöföld gjaldtaka á sömu losun

Fiskimjölsverksmiðjur innan ETS-kerfisins sæta tvöfaldri kolefnisverðlagningu. Þær greiða bæði kolefnisgjald af eldsneyti og fyrir sömu losun innan ETS-kerfisins, annaðhvort með uppgjöri losunarheimilda eða greiðslu losunargjalds. Þetta skekkir samkeppnisstöðu þeirra gagnvart bæði innlendum verksmiðjum utan ETS-kerfisins og erlendum keppinautum. Til að jafna samkeppnisstöðuna þarf að heimila endurgreiðslu á kolefnisgjaldi vegna losunar sem þegar hefur verið gerð upp innan ETS-kerfisins.

Tekjurnar renna ekki til orkuskipta

Tekjur af kolefnisgjaldi renna í ríkissjóð. Í svari fjármála- og efnahagsráðherra á Alþingi árið 2018 kom fram að þær væru ekki ætlaðar til tiltekinna verkefna.[17] Tekjurnar renna því ekki óskiptar til verkefna sem styðja við orkuskipti eða lausnir til að draga úr losun.

Til samanburðar nam almenn úthlutun Loftslags- og orkusjóðs árið 2025 samtals 1,3 milljörðum króna til 109 verkefna í öllum greinum atvinnulífsins.[18] Aðeins um 35 milljónir króna af því tengdust minni losun fiskiskipa og engin úthlutun tengdist fiskimjölsverksmiðjum. Sama ár greiddu fiskiskip og fiskimjölsverksmiðjur um 3,5 milljarða króna í kolefnisgjald.

Tekjuöflun en ekki hvatning

Fyrirliggjandi gögn gefa tilefni til að endurmeta loftslagshagstjórn í sjávarútvegi. Ekki verður séð að kolefnisgjald hafi skilað tilætluðum árangri við að knýja fram orkuskipti, enda eru raunhæfir valkostir við jarðefnaeldsneyti fyrir fiskiskip enn takmarkaðir. Á sama tíma hafa sjávarútvegsfyrirtæki fjárfest verulega í sparneytnari skipum og nýrri tækni sem hefur stuðlað að minni losun og aukinni samkeppnishæfni.

Óbætt kolefnisgjald á eldsneyti fiskiskipa, sem helstu samkeppnisþjóðir leggja ekki á, veikir samkeppnisstöðu íslensks sjávarútvegs og eykur hættu á kolefnisleka án þess að losun á heimsvísu minnki. Í stað aukinnar skattheimtu ættu stjórnvöld að skapa skilyrði fyrir raunverulegum orkuskiptum með öflugri raforkuinnviðum, landtengingum og stuðningi við nýsköpun og fjárfestingar í loftslagsvænni tækni. Markmið kolefnisgjalds á að vera minni losun, ekki aukin skattheimta sem skerðir fjárfestingargetu og samkeppnishæfni greinarinnar.

Endurmeta þarf gjaldtökuna

Íslensk stjórnvöld ættu að byggja frekari ákvarðanir um kolefnisgjald á mati á raunhæfum viðbrögðum, loftslagsávinningi og samkeppnisáhrifum og líta þar meðal annars til Færeyja, Grænlands, Noregs og Danmerkur. Til að jafna samkeppnisstöðu íslensks sjávarútvegs og styðja við raunveruleg orkuskipti þurfa stjórnvöld að hverfa án tafar af braut hækkandi gjaldtöku og leggja þess í stað áherslu á að:

Ábyrgðarmaður: Heiðrún Lind Marteinsdóttir, framkvæmdastjóri SFS

Heimildir:

[1] Alþingi (2009). „Frumvarp til laga um umhverfis- og auðlindaskatta“. Slóð: https://www.althingi.is/altext/138/s/0293.html
[2] Útreikningar SFS byggjast á gögnum frá Orkustofnun, SFS og FÍF.
[3] DNV (2023). „Decarbonization study for the fishing fleet in Iceland“. Unnið fyrir SFS.
[4] Hans Ellefsen (2025). „Stuðul til steinrunnin (fossil) brennievni í Føroyum“. Fróðskaparsetur Føroya. Slóð: https://us.fo/wp-content/uploads/2025/03/Avisi-115-Vedurlagsdag-2025-Hans-Ellefsen.pdf

[5] Inatsisartut (2011). „Inatsisartutlov nr. 1 af 14. april 2011 om ændring af Inatsisartutlov om miljøafgift på produkter til energifremstilling“. Slóð: https://faolex.fao.org/docs/pdf/grl107210.pdf

[6] HMRC (2026). „Relief from fuel duty for marine voyages (Notice 263)“. Slóð: https://www.gov.uk/guidance/relief-from-fuel-duty-for-marine-voyages-notice-263

[7] Evrópuþingið (2026). „Revision of the Energy Taxation Directive (ETD)“. Slóð: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/file-revision-of-the-energy-taxation-directive
[8] Skattestyrelsen (2026). „CO2-afgift for fiskeri, indenrigsfærgefart og -luftfart“. Slóð: https://skat.dk/erhverv/afgifter-paa-varer-og-ydelser-punktafgifter/co2-afgift-for-fiskeri-faergefart-og-luftfart
[9] Finansdepartementet (2026). „Forskrift om redusert CO2-avgift trer i kraft 1. mai“. Slóð: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/forskrift-om-redusert-co2-avgift-trer-i-kraft-1.-mai/id3158130/

[10] Nærings- og fiskeridepartementet (2026). „Høring om forslag om endringer i CO2-kompensasjonsordningen for fiskeflåten“. Slóð: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-om-forslag-om-endringer-i-co2-kompensasjonsordningen-for-fiskeflaten/id3180079/
[11] NOAA (2026). „Trump Administration releases America First Seafood Strategy“. Slóð: https://www.noaa.gov/news-release/trump-administration-releases-america-first-seafood-strategy
[12] Enova (2026). „Enova gir 1,3 milliarder til utslippsfrie skip“. Slóð: https://kommunikasjon.ntb.no/pressemelding/18953655/enova-gir-13-milliarder-til-utslippsfrie-skip

[13] Defra (2026). „Fishing and Coastal Growth Fund“. Slóð: https://www.gov.uk/guidance/fishing-and-coastal-growth-fund

[14] Evrópuþingið (2020). „6.1 billion EUR for sustainable fisheries and safeguarding fishing communities“. Slóð: https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20201126IPR92519/6-1-billion-eur-for-sustainable-fisheries-and-safeguarding-fishing-communities
[15] Norska Stórþingið (2026). „Representantforslag om permanent fritak for CO2-avgift for fiskeflåten“. Slóð: https://www.stortinget.no/no/Saker-og- publikasjoner/Publikasjoner/Representantforslag/2026-2027/dok8-202627-001s/
[16] mbl.is (2023). „Gæslan keypti olíu í Færeyjum“ Slóð: https://www.mbl.is/frettir/innlent/2023/09/05/gaeslan_keypti_oliu_i_faereyjum/
[17] Alþingi (2018). „Svar fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Ólafi Ísleifssyni um kolefnisgjald“. Slóð: https://www.althingi.is/altext/149/s/0190.html

[18] Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið (2025). „1300 milljónum úthlutað vegna orkuskipta og loftslagsverkefna“. Slóð: https://www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2025/11/12/1-3-milljordum-uthlutad-i-verkefni-sem-draga-ur-losun-og-auka-orkusparnad/